Peder og Kari Ås kjøpte nytt hus på nyåret 2016. Da de begge er kronisk syke, hadde de behov for å tilpasse boligen til sine behov. Ekteparet tok kontakt med Boligtjenesten i Lillevik kommune for å forhøre seg om rettigheter og muligheter. Peder og Kari Ås søkte så 4. mars 2016 om tilskudd for å tilpasse boligen de hadde kjøpt til sine behov (tilpasningstilskudd) på kr. 830 000. Søknaden ble avslått av Boligtjenesten den 8. april 2016, fordi ekteparet ikke ble regnet som langvarig vanskeligstilte på boligmarkedet, hovedsakelig på grunn av høy egenkapital fra salg av tidligere bolig.

Peder og Kari Ås påklagde avslaget, og etter at Boligtjenesten opprettholdt vedtaket ble klagesaken sendt til Lillevik kommunes klagenemnd (Klagenemnda) for behandling. Etter møtet i Klagenemnda den 26. april ble Peder og Kari underrettet om at de var gitt medhold i klagen. I møteprotokollen stod det: «Klagenemnda ga klagere medhold i saken.»

I brev av 18. mai 2016 opplyste kommunen Kari og Peder Ås om at saken skulle behandles i nytt nemndsmøte 7. juni. Ved brevet lå også nytt saksfremlegg fra administrasjonen til nemnda som lød: «Den 26.04.16 ga Klagenemnda klagerne medhold i klagen på avslag om tilpasningstilskudd. Det ble ikke oppgitt noe beløp og det er derfor et ønske at Klagenemnda tar stilling til størrelsen på tilskuddet.»

Klagenemnda vedtok i møte den 7. juni 2016 å innvilge tilpasningstilskudd på kr. 200 000. Uken før, fra 1. til 3. juni, hadde medlemmene i Klagenemnda og andre folkevalgte i kommunen vært på budsjettkonferanse i regi av økonomisjefen i Lillevik kommune. Det stod dårlig til med kommuneøkonomien. Økonomisjefen varslet innstramninger på flere områder og de folkevalgte ble bedt om å tenke godt gjennom hvor de kunne foreta innsparinger. Klagenemndas leder, Marte Kirkerud, hadde med en gang tenkt på tilpasningstilskuddet til Kari og Peder Ås.

Da Kari og Peder Ås ble underrettet om Klagenemndas nye vedtak av 7. juni, ble de svært skuffet. De hevdet at kommunen ikke hadde rett til å reversere vedtaket av 26. april og mente at kommunen måtte ha brutt loven.

 

Spørsmål 1: Kunne Klagenemnda innvilge tilpasningstilskudd på kr. 200 000 etter først å ha gitt klagerne medhold?

Kari Ås hadde fått nyss om at det var økonomihensyn som hadde vært utslagsgivende for vedtaket av 7. juni og at kommunestyret hadde hatt revidert budsjett oppe til behandling som egen sak. Som vedlegg til kommunestyresaken hadde de folkevalgte (deriblant medlemmene av Klagenemnda) fått et notat fra økonomisjefen om den økonomiske situasjonen i kommunen, samt anbefalte innsparinger. Kari henvendte seg til kommunen og ba om å få innsyn i notatet. Kommunen nektet henne innsyn og sa at notatet var et organinternt dokument. Kari mente at kommunen, som var et så stort forvaltningsorgan, ikke kunne regne alle dokumenter som ble sendt innad i kommunen for interne.

 

Spørsmål 2: Hadde Lillevik kommune rett til å nekte Kari Ås innsyn i økonomisjefens notat?

Avisen Lillevikpostens trofaste medarbeider, Stein Olsen, dekket delen av kommunens budsjettkonferanse som var åpen for pressen. Under konferansen satt han ved siden av leder av Klagenemnda, Marte Kirkerud. Hun var opptatt med å sende e-poster om saken vedrørende Kari og Peder Ås, til andre medlemmer i Klagenemnda, fra nettbrettet sitt. Stein var godt trent i å snappe opp informasjon. Når han lente seg mot Marte, var det ikke vanskelig for ham å lese hva hun skrev. Han fikk med seg både hvem som var parter og hva saken gjaldt.

 

Spørsmål 3: Brøt Marte Kirkerud taushetsplikten?

 

Stein Olsen synes det var uprofesjonelt av kommunen å være så vinglete i spørsmålet om tilpasningstilskudd til ekteparet Ås, og bestemte seg for å skrive en artikkel om saken til avisen. Han henvendte seg til kommunen og ba om innsyn i dokumentene i saken. I kommuneadministrasjonen mente de at saksdokumentene inneholdt så mange helseopplysninger at de ikke kunne gis innsyn i. Stein Olsen var enig i at dokumentene i utgangpunktet inneholdt taushetsbelagte opplysninger, men hevdet at ettersom ekteparet Ås hadde lagt ut alle saksdokumentene på sin felles Facebookside, kunne opplysningene ikke lenger ansees som taushetsbelagte. Ekteparet Ås hadde mer enn 1 000 venner på Facebook, de fleste fra Lillevik som tross alt ikke hadde mer enn ca. 10 000 innbyggere. Da mente Stein at kommunen likevel ikke kunne nekte ham innsyn i saksdokumentene.

Stein Olsen ba samtidig uttrykkelig om innsyn i e-postene han hadde sett at Marte Kirkerud hadde sendt til andre medlemmer i Klagenemnda, under budsjettkonferansen. Klagenemndas sekretær ønsket ikke å gi innsyn i disse, og mente at Marte Kirkerud måtte kunne ha noe intern korrespondanse med medlemmene i sin egen klagenemnd. E-postene var ikke ment å skulle gjøres offentliges og var dessuten sendt fra Martes private nettbrett. Stein Olsen mente dette ikke kunne være avgjørende, og at innsyn for pressen var grunnleggende i et demokratisk samfunn.

Spørsmål 4: Ta standpunkt til begjæringene om innsyn i e-postene.

Spørsmål 1: Kunne Klagenemnda innvilge tilpasningstilskudd på kr. 200 000 etter først å ha gitt klagerne medhold?

Den overordnede problemstillingen er om Klagenemnda kunne innvilge tilpasningstilskudd på kr. 200 000 etter først å ha gitt Peder og Kari medhold i klagen.

Forvaltningsloven kommer til anvendelse jf. forvaltningsloven (heretter fvl.) § 1.

(Det er her klart at det her er tale om et enkeltvedtak jf. fvl. § 2 bokstav b jf. § 2 bokstav a. Videre er både Peder og Kari for «part(er)» å regne etter fvl. § 2 bokstav e, ettersom avgjørelsen retter seg mot disse. De innfrir således vilkårene for å ha klagerett etter fvl. § 28, en rett de altså har benyttet seg av. Klagefristen etter fvl. § 29 er også overholdt, slik at alt angående det formelle er her på det rene. )

Tvisten dreier seg i hovedsak om omgjøring av det opprinnelige vedtaket. Ettersom de søkte om et tilskudd på kr. 830 000, og i klageinstansen fikk «medhold i saken», må dette forstås som at de er innvilget summen det ble søkt om, selv om dette ikke eksplisitt nevnes i underrettelsen. At de senere får beskjed om at tilskuddet de får innvilget er på kr. 200 000 må ses på som en omgjøring av det opprinnelige vedtaket.

Etter fvl. § 34 3. ledd, kan ikke klageinstansen endre vedtaket til skade for klageren, med mindre vedkommendes interesser må vike av hensyn til andre privatpersoner, eller av hensyn til det offentlige. Dette gjør seg likevel ikke gjeldende i det aktuelle tilfellet, ettersom klageinstansen her ikke har endret det opprinnelige vedtaket «til skade for klageren». Opprinnelig ble søknaden avslått, slik at en tildeling på kr. 200 000 klart vil være til gunst for klager. Det vil dermed vurderes om det fantes adgang til en slik omgjøring etter omgjøringsreglene i fvl.

Reglene for omgjøring følger av fvl. § 35. Her er det klart at 1. ledd bokstav a-c ikke kommer til anvendelse, slik at ikke klageinstansen kan omgjøre etter annet ledd. Det følger likevel av 5. ledd at begrensningene i 1.-3. ledd ikke gjelder når endringsadgangen følger av «alminnelige forvaltningsrettslige regler».

Den videre vurderingen vil dermed være hvorvidt «alminnelige forvaltningsrettslige regler» gir Klagenemnda adgang til å omgjøre vedtaket sitt. Ordlyden gir ingen anvisning på hva som ligger i denne vurderingen. Det følger likevel av juridisk teori at et vedtak kan endres etter denne bestemmelsen dersom det foreligger en klar interesseovervekt for dette. Det følger av forvaltningslovens regler om omgjøring at terskelen ligger høyt for å omgjøre til skade for de vedtaket retter seg mot, jf. forutsetningsvis § 35 1. ledd bokstav a. Følgelig vil den aktuelle vurderingen bero på om de offentlige interesser her gjør seg gjeldende med en så klar overvekt at det kan omgjøres til skade for to private parter, Kari og Peder.

Av faktum følger det at det stod dårlig til med kommunens økonomi. Det utdypes ikke hvor dårlig det faktisk står til med denne, slik at det er vanskelig å vurdere hvorvidt endringen har karakter av å være en nødvendighet, eller ikke. Men uansett vil dette være en innsparing som på sikt vil bidra til å bedre kommunens økonomi, slik at dette trekker i retning av at det forelå endringsadgang.

Videre er det av betydning at endringen ikke stiller Kari og Peder på bar bakke. De vil fortsatt motta kr. 200 000, slik at vedtaket fortsatt vil være til gunst for dem. Dette trekker i samme retning. Det kan også pekes på at paret i utgangspunktet ble vurdert til å ha for god økonomi for tilskudd, slik at kommunens behov muligens er større en parets.

På den annen side vil tilskuddet de nå sitter igjen med utgjøre i underkant av 25% av hva de hadde fått tildelt i forveien. Dette vil være svært inngripende for dem, noe som taler i mot at det forelå adgang til denne omgjøringen.

I slike tilfeller gjør hensynet om tillit til forvaltningen seg gjeldende i stor grad. Folk skal i all hovedsak kunne innrette seg etter de vedtak de får tildelt, og dette hensynet er et tungtveiende argument for at terskelen er satt høyt for omgjøring etter denne bestemmelsen.

Videre kan tidsaspektet og grad av innrettelse være av betydning. I dette tilfellet er det gått halvannen måned i fra tildelingstidspunktet til omgjøringstidspunktet. I seg selv er ikke dette nevnerverdig lang tid, og det fremgår heller ikke av faktum at Peder og Kari har innrettet seg etter dette på noe vis, bortsett fra at de sannsynligvis har innrettet seg psykisk. Likevel vil ikke psykisk innrettelse være et moment som veier særlig tungt. Ut i fra dette vil verken tidsaspektet eller graden av innrettelse veie tungt i retning av omgjøringsadgangen var avskåret.

Et annet moment vil være hvorvidt denne omgjøringen vil være til gunst for andre privatpersonen. Det er klart at i første rekke er det ingen denne omgjøringen direkte vil tilgodese. Likevel er det klart at det på sikt vil gagne enkelte at kommunen har en sunn økonomi. Disse positive virkningene vil dog være av en slik indirekte karakter at de ikke vil anses for å være særlig tungtveiende i favør omgjøring.

Endelig må det foretas en helhetsvurdering. Etter de argumentene ovenfor kan det se ut som det forelå en interesseovervekt i favør kommunen. Likevel er terskelen høy for omgjøring etter «alminnelige forvaltningsrettslige regler», og interesseovervekten kan ikke anses for å være så klar som det her kreves. Følgelig forelå det ikke omgjøringsadgang.

Konklusjon: Klagenemnda kunne ikke innvilge tilpasninstilskudd på kr. 200 000 etter først å ha gitt medhold

 

Spørsmål 2: Hadde Lillevik kommune rett til å nekte Kari Ås innsyn i økonomisjefens notat?

Den overordnede problemstillingen er om kommunen kunne nekte Kari Ås innsyns i økonomisjefens notat.

Det er klart at Kari ikke vil ha partsrettigheter i den aktuelle saken og dermed ikke rett til innsyn etter fvl. § 18.

Tvisten må dermed vurderes etter reglene om innsyn som fremgår av offentleglova (heretter offl). Loven kommer til anvendelse ettersom den gjelder for «kommunane» jf. offl. § 2 bokstav a. Ettersom Kari kun ber om innsyn i notatet i forbindelse med vedtaket av 7. juni er innsynskravet som fremgår av offl. § 28 innfridd jf. 2. ledd.

Hovedregelen for innsyn fremgår av offl. § 3. Her heter det at «saksdokument» er åpent for innsyn såfremt ikke annet følger av lov.

Legaldefinisjonen av «saksdokument» fremgår av offl. § 4 2. ledd jf. 1. ledd. Notatet innfrir vilkåret om å være et «dokument» etter første ledd, og ettersom dette gjelder for organets virksomhet, er det for «saksdokument» å regne. Utgangspunktet er dermed at Kari har rett til innsyn i dokumentet, såfremt annet ikke følger av lov. 

Kommunen hevder at det ikke var adgang til innsyn ettersom dette var å regne som et organinternt dokument. Etter offl. § 14 «kan» et organ gjøre unntak for et dokument de har opprettet i forbindelse med saksforberedelser. Dette innebærer at dersom dokumentet er organinternt vil de i utgangspunktet ha valgfrihet i forhold til innsyn.

I dette tilfellet er det aktuelle sakdokumentet et notat. Dette kan indikere at dokumentet har et noe uformelt preg, og kun skal forevises de som har et ansvar i saken. Det fremgår også at dokumentet kun er et vedlegg til den aktuelle saken, slik at det tyder på at dokumentet har utarbeidet dette for sin egen saksforberedelse. Det legges dermed til grunn at dette er et organinternt dokument, og dermed som utgangspunkt «kan» unntas innsyn.

Det fremgår dog av bestemmelsens 2. ledd bokstav b at dette ikke gjelder dokumente som inneholder generelle retningslinjer for organets saksbehandling. Det er klart at dette dokumentet inneholder informasjon om kommunens nåværende økonomi og anbefalte innsparinger. Det kan antas å være naturlig at kommunens økonomisjef sine vurderinger angående disse forhold vil være med på å legge føringer når det gjelder avgjørelser knyttet til dette. Likevel må det anses avgjørende at dette kun er hans vurderinger, og ikke innfrir vilkåret om å være generelle retningslinjer for organets saksbehandling. Således kommer ikke dette unntaket til anvendelse.

Videre finnes det unntak til dette som kan være aktuelt i offl. § 16 bokstav a. Her heter det at unntak i § 14 ikke gjelder saksframlegg med vedlegg til et kommunalt folkevalgt organ. Kommunestyret innfrir utvilsomt vilkåret om å være et kommunalt folkevalgt organ. Videre er det også klart at notatet er et saksframlegg med vedlegg.

Følgelig er det uten betydning at notatet regnes om et organinternt dokument etter offl. § 14, slik at at Kari har rett til innsyn etter offl. § 3.

Konklusjon: Lillevik kommune hadde ikke rett til å nekte Kari innsyn i økonomisjefens notat.

 

Spørsmål 3: Brøt Marte Kirkerud taushetsplikten?

Den overordnede problemstillingen er om Marte brøt taushetsplikten. Fvl. kommer til anvendelse jf. § 1.

Hovedregelen om taushetsplikt fremgår av fvl. § 13. Her heter det at enhver som «utfører (…) arbeid for et forvaltningsorgan» plikter å hindre at andre får kjennskap til det han «i forbindelse med (…) arbeidet» får vite som «noens personlige forhold» jf. 1).

Det er klart at Klagenemnda er et «organ for kommune» jf. fvl. § 1 annet punktum, og dermed er et forvaltningsorgan. Videre er det utvilsomt at Marte utfører arbeid for dette forvaltningsorganet. Den aktuelle informasjonen er det heller ikke tvilsomt at hun har fått kjennskap til i forbindelse med dette arbeidet. Det må så vurderes om dette gjelder «noens personlige forhold».

Ordlyden tilsier at dette må gjelde privat informasjon av en karakter som gjør at folk flest ønsker at andre ikke skal ha kjennskap til denne. Det fremgår ikke eksplisitt av faktum hva slags informasjon som fremkom i disse e-postene, annet enn at det gjaldt Kari og Peder. Likevel var dette e-poster i forbindelse med Kari og Peders søknad om tilskudd. Denne søknaden kom på grunnlag av parets helsetilstand. At noens (dårlige) helsetilstand er forhold som må anses for å være personlige, fremstår som lite tvilsomt. Det legges dermed til grunn at det her er tale om noen «personlige forhold» og at det dermed foreligger taushetsplikt.

Tvisten her vil da knytte seg til i hvor stor grad vedkommende «plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap» til denne informasjonen. Ut i fra ordlyden kan det tyde på at dette er en ubegrenset plikt, men slik kan den naturligvis ikke forstås. På den ene siden finnes de klare tilfellene hvor noen aktivt bryter taushetplikten, mens på den annen er tilfellene hvor vedkommende kunne gjort lite eller ingenting for å hindre kjennskap, og dermed ikke er å bebreide. Det aktuelle tilfellet må anses for å være en form for mellomting.

Det kan argumenteres for at hun ikke har brutt taushetsplikten ettersom hun kun har behandlet informasjonen på sitt nettbrett. Her gjør hun bare jobben sin, og dette i seg selv gir ikke grunnlag for å bebreide Marte for noe. I tillegg fremgår det av faktum at Stein var godt trent i å snappe opp informasjon, slik at det kan tenkes at han gjør dette på en måte som vil være vanskelig for Marte å oppdage. Disse forhold trekker i retning av at Marte ikke har brutt taushetsplikten sin.

På den annen side forventes en stor grad av diskresjon når de ansatte i forvaltningen behandler taushetsbelagt informasjon. Hensynet til tillit i forvaltningen tilsier at denne skal behandles med forsiktighet. Ordlyden tilsier også en høy aktsomhetsplikt. I tillegg fremgår det av faktum at Stein lente seg over for å snappe informasjonen. Her kan det argumenteres for at Marte burde være såpass på vakt at dette er noe hun burde oppdaget. At Stein får kjennskap ved det som kan karakteriseres for uaktsomhet fra Martes side, er ikke særlig unnskyldende for hennes del.

Det legges dermed til grunn at Marte ikke har brutt sin plikt til «å hindre at andre får adgang eller kjennskap» til taushetsbelagt informasjon.

Konklusjon: Marte brøt taushetsplikten

 

Spørsmål 4: Ta standpunkt til begjæringene om innsyn i e-postene.

Den overordnede problemstillingen er om Stein har rett til innsyn i e-postene.

Stein vil ikke ha rett til sakens dokumenter etter fvl. § 18, slik at vurderingen av om han har rett til innsyn gjøres etter offl. Denne loven kommer til anvendelse jf. offl. § 2. Innsynskravet i offl. § 28 annet ledd er innfridd.

Dermed har Stein rett til å gjøre seg kjent med «saksdokumenter» jf. offl. § 3. Det må således vurderes om e- postene er «saksdokumenter». Legaldefinisjonen fremgår av offl. § 4 annet ledd jf. første ledd.

Det er klart at e-postene er et «dokument» etter første ledd. Siden e-postene knytter seg til korrespondanse med andre medlemmer i organet, innfrir det vilkåret om å være en del av organets virksomhet. Følgelig er epostene «saksdokument(er)», slik at Stein i utgangspunktet har rett på å innsyn i e-postene.

Likevel legges det til grunn at dette er dokument som organet har utarbeidet for sin egen interne saksforberedelse. Dette er på grunnlag av at de inngikk som intern korrespondanse i organet, vedrørende saken til Kari og Peder. Følgelig «kan» organet gjøre unntak fra innsyn i dokumentet jf. offl. § 14.

Likevel skal organet vurdere å gi innsyn selv om de har mulighet til å unnta dokumentet jf. reglene om merinnsyn som følger av offl. § 11. Het heter det at organet bør gi innsyn dersom hensynet til offentlig innsyn veier tyngre enn behovet for unntak.

Det heter i offl. § 1 at lovens formål er å legge til rette for t offentlig virksomhet er åpen og gjennomsiktig. Lovens formål vil dermed i de fleste tilfeller best ivaretas ved å gi innsyn. Dette for at folk skal kunne kontrollere den offentlige virksomheten, noe som igjen skaper tillit.

Stein viser også til at innsyn for pressen er grunnleggende i et demokratisk samfunn. Dette er en betraktning som kan sies å være i overensstemmelse med lovens formål.

Ellers fremstår disse dokumentene som veldig interne, og bortsett fra formålet i seg selv synes det ikke å være særlig tungtveiende grunner for å kreve innsyn etter § 11.

Det må også være slik at det offentlige har rett til å ha intern korrespondanse i en viss grad, uten at ethvert dokument skal måtte deles. Ellers ville unntaket i offl. § 14 langt på vei blitt illusorisk. Det blir dermed avgjørende at det ikke kan påvises noen særlige grunner for at innsyn skal gis, slik hensynet til offentlig innsyn i dette tilfellet ikke veier tyngre enn behovet for unntak.

Konklusjon: Stein har ikke rett til innsyns i e-postene, etter som organet «kan» unnta disse fra innsyn.